为进一步提升全社会数据流通利用水平，国家数据局等四部门近日出台了《关于培育数据流通服务机构 加快推进数据要素市场化价值化的意见》（以下简称《意见》）。该文件聚焦“明确定位、提升能力、强化保障”三大关键点，系统提出了增强数据流通交易服务效能的路径，是深入贯彻落实党中央决策部署，加快繁荣数据市场，充分释放数据要素价值的一项重要制度安排。
当前，我国正处在加速构建数据基础制度、释放数据要素价值的关键阶段。出台《意见》稿是对国家顶层设计、产业发展诉求与市场现实需要的及时回应，具有鲜明的针对性和指引性，可谓恰逢其时、意义重大。
一是加快落实“数据二十条”完善数据要素制度体系的需要。“数据二十条”为我国数据市场建设擘画了蓝图，明确提出要“培育数据要素流通和交易服务生态”。此次《意见》出台落实了“数据二十条”关于流通交易生态建设要求，通过明确数据流通服务机构“包含谁”“咋定位”“怎么干”等关键点，将宏观制度设计转化为可操作、可执行的政策文件，是进一步完善我国数据基础制度的重要一环，也为构建全国一体化数据市场夯实了制度根基。
二是支撑“人工智能+”行动，加大高质量数据供给的需要。当前，人工智能企业普遍面临“数据荒”困境：一方面，海量数据分散在不同主体手中，难以拿出来、流通起来、使用起来；另一方面，AI企业普遍反映缺乏高质量数据集，据Epoch AI预测，互联网高质量文本数据或在2028年面临枯竭。数据流通服务机构作为数据生态中的重要枢纽，不仅能直接对接供需双方，更能整合跨行业、跨领域的数据资源，通过撮合产业数据供给和AI企业需求等，为“人工智能+”行动提供更加丰富多元的数据来源。
三是解决数据流通现实需求，提升流通服务效能的需要。我国数据资源丰富，但从调研来看，数据流通方面还存在一些亟待解决的问题，如不少数据交易所、数据流通服务平台企业与数据商对到底该如何定位、能做些什么、怎么干等有困惑。又如，部门之间、央地方职责边界尚不清晰，支持发展的政策导向尚不明确等，客观上阻碍了数据顺畅流通和价值释放。此次《意见》直接回应了上述问题，通过明确三类机构的功能定位、提升服务能力、强化监督管理，营造让各方敢于乐于参与的市场环境。
四是壮大数据市场生态，提升经营主体国际竞争力的需要。全球已成长一批具有强大资源整合能力、全球服务能力的头部数据流通服务企业，例如亚马逊（AWS Data Exchange）、彭博（Bloomberg）、邓白氏（Dun & Bradstreet）等。相比之下，我国虽数据资源规模、应用场景具备优势，但整体数据流通服务体系仍处于发展初期，服务机构普遍规模偏小、竞争力弱，国际化运营经验不多。《意见》抓住了我国数据流通服务机构跨境服务能力仍有短板这一关键点，引导国内机构走专业化、差异化发展道路，鼓励其拓展数据跨境服务能力，并积极参与国际规则与标准对接，锻造一批既能深耕本土市场、又能参与全球竞争的专业机构。
《意见》遵循数据要素特性，结合我国数据市场发展现状，聚焦如何促进数据流通服务机构发展，从16个方面提出了具体化的制度设计和重点任务，预期将为数据市场发展注入新动能、开辟新空间，几个主要创新点如下。
一是首次界定三类服务机构，明确差异化功能定位。在深入摸排过去十多年我国数据流通发展的基础上，《意见》首次系统性地厘清了数据流通服务生态中的三大类从业主体及其功能定位和角色分工。对于数据交易所（中心），《意见》将其定位为市场制度规则和生态建设的“探索者”，强调应强化合规保障、供需匹配等基础性功能，增强价格发现、生态培育等综合性服务功能，构建全链条服务体系。对于数据流通服务平台企业，如云平台、产业互联网平台企业等，鼓励其走“专业化”路线，依托其在产业链、云服务或数据基础设施方面的优势，成长为特定领域或场景下数据价值共创的“主力军”。对于数据商，则鼓励其聚焦于产品和服务开发“排头兵”角色，深入行业一线、拓展渠道，将原始数据加工成满足具体场景需求的高价值数据产品和服务。通过明晰三类机构的功能定位，有助于形成互有侧重、协同发展的市场服务体系，带动更多主体各尽其能，积极参与数据流通利用。
二是突破传统交易范式和认知，倡导多元化价值实现机制。《意见》突破狭义的数据交易思维，支持探索多元化数据价值实现路径。例如，鼓励经营主体超越单一的数据买卖，拓展“数据换数据”（如跨行业数据置换共享）、“数据换订单”（如以数据能力换取商业合作机会）、“数据换服务”（如用数据抵偿云服务、算力等成本）、“数据换模型”（如贡献数据以获取定制化AI模型使用权）、“数据换场景”（如开放数据接入特定应用场景）等价值释放路径。其背后逻辑在于：数据具有非竞争性、可复用性等特性，其价值并非孤立存在，而是在与其他生产要素如劳动、技术等融合碰撞中得以倍增。此外，《意见》还提出探索数据作价出资等新路径，为数据资产化和资本化开辟了通道。这些提法认可了市场现实做法，也极大地拓展了数据的流通边界与价值实现路径，从狭义的交易概念，拓宽到以价值共创与共享为核心的多元生态，为激发数据要素乘数效应、催生新业态新模式提供了更大空间。
四是突出响应推进“人工智能+”对高质量数据集的迫切需求。人工智能技术日新月异，为各行各业带来历史性机遇与挑战。国家大力推进实施“人工智能+”行动，《意见》将服务“人工智能+”发展置于突出位置，确保数据流通服务机构能够精准服务于最前沿的科技创新。第（六）条以“拓展适应人工智能发展的高质量数据集流通交易方式”为题进行了专门部署，支持数据流通服务机构主动协同产业链链主企业，面向当前AI训练需求，共同合作建设、运营高质量数据集；对于数据基础设施提供方，还支持其提供从数据汇聚、治理、模型训练等一揽子服务。该举措一方面有助于解决当下AI模型落地到千行百业、各类应用场景的燃眉之需；另一方面，也赋予了数据流通服务机构新的核心使命，推动其从交易中介升级为数据载体、合规治理和训练服务提供者，从而最大化地释放数据要素对人工智能的驱动作用。
五是强化软规则和硬设施保障，夯实市场运行基础支撑。数据流通服务机构的服务能力提升和繁荣发展，离不开规则标准与基础设施的双重支撑。《意见》第（八）（九）条分别从“软规范”与“硬支撑”两方面作出部署。在软规范方面，文件强调要“加强数据流通交易规则和标准建设”，包括推动交易所建立合同备案规程和标准、支持流通服务机构参与研制数据产品质量评价标准、探索符合数据特性的价格形成机制等。在硬支撑方面，明确提出要“提升数据基础设施的协同保障水平”，鼓励服务机构依托统一的数据基础设施开展业务，并推动交易凭证、身份认证等关键环节的互认互通。这种软硬协同的策略，致力于推进规则统一和兼容互认，有助于大幅降低交易成本，打破数据孤岛，促进跨领域、跨地域、跨主体的融合利用。
数据流通服务机构的健康发展离不开良好的生态支撑和制度保障。《意见》坚持发展与规范并举、激励与约束并重，构建起覆盖市场准入、过程监管、自律协同、评估推广的保障体系。
一是适应建设全国统一大市场要求，坚决推进数据跨地域、跨部门流通。数据市场是全国统一大市场的重要组成部分，也要贯彻“五统一、一开放”基本要求，促进数据市场的高效运作和公平竞争。《意见》一方面要求各地落实属地管理责任，建立健全促进政策，支持数据流通服务机构规范健康发展，与此同时，也从全国一盘棋的高度出发，对打破地方保护和制度壁垒作出了明确要求，要求“各地不得对数据开发利用和流通交易设置不合理的审批条件或流程”，目的是让数据在更大范围内流通和配置。
二是坚持支持创新和强化监管并重。数据领域创新活跃，新现象、新事物多，蕴含着巨大的发展潜力。《意见》充分体现了“包容审慎”与“底线监管”相结合的监管理念，一方面，针对数据流通中新产品、新服务层出不穷的特点，提出要“健全尽职免责管理机制，探索建立试错容错机制”，为经营主体的创新活动预留充足的探索空间，鼓励其在依法合规、风险可控的前提下先行先试。另一方面，聚焦已经暴露出的风险和法律红线，明确依法严厉打击虚构交易、市场操纵、数据黑产等违法违规行为，坚决防范系统性风险。同时，还要求安全合规贯穿数据流通全过程。这种“放得活”与“管得好”的平衡，既保护了创新积极性，又维护了秩序、守住了底线，有利于营造统一开放、竞争有序的市场环境。
三是压实主体责任，强化行业自律。围绕数据安全，国家已出台了许多法律法规，除监管部门加强执法外，经营主体履职尽责也是应有之义。《意见》从企业自律和行业自律两个层面进行了部署。在企业层面，要求各类数据流通服务机构杜绝统计造假等行为，并对流通交易中的重大合规风险事件，要履行主动报告义务，同时加大安全投入，完善内部控制，强化数据安全保护。在行业层面，鼓励和支持行业协会牵头制定行业自律公约，鼓励社会公众、媒体进行监督。这种“自律”与“他律”相结合的模式，有助于形成多方参与、协同共治的数据治理体系，为数据可信流通奠定坚实基础。
四是加强系统评估和经验推广。政策的生命力在于执行与反馈。目前，国内对数据流通交易服务，尚缺乏比较成体系的监测体系和评估制度。《意见》提出要探索建立数据流通交易监测指标体系，动态感知数据流通交易的“脉搏”，还要建立数据流通服务机构发展评估评价体系，实现以评促建、以评促改、以评促优，形成闭环。同时，地方在支持数据流通服务机构创新方面有不少探索，也涌现出不少创新性做法，《意见》要求及时总结凝练，将其上升为可复制、可推广的创新实践经验，并通过组织交流互鉴，加速先进经验的扩散，以点带面牵引全国数据流通服务效能实现整体跃升。
近日，国家数据局等部门公开发布《关于培育数据流通服务机构 加快推进数据要素市场化价值化的意见》（以下简称《意见》），为促进数据流通交易高质量发展提供了政策保障。
《意见》站在构建全国统一大市场，完善市场经济基础制度的高度，聚焦数据要素市场化价值化，明确要“释放数据要素价值，加快繁荣数据市场生态”。《意见》的总体要求也突出市场化价值化政策要求，强调要“遵循数据要素特性，明确功能定位，增强服务能力，探索多元模式，引导规范发展，为加快建设开放共享安全的全国一体化数据市场提供有力支撑。”
推进数据要素市场化价值化，目标在全社会数据流通利用。市场化的关键在“流通”，价值化的关键在“利用”。当前，全社会的数据需求空前高涨。数据要素赋能经济社会发展，赋能以大模型为代表的人工智能等新兴产业，既意义重大，又需求急迫。从供给侧看，要充分发挥数据流通服务机构即数据市场主体的作用，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、优势互补、共同发展，并进一步明晰功能定位，提升服务效能，打通数据“流通”堵点，释放数据“利用”价值。
《意见》为加快推进数据要素市场化价值化，充分激发各类经营主体活力，明确：“数据流通服务机构是链接数据供需双方，促进数据流通交易，推进数据要素市场化价值化的重要主体，包括数据交易所（中心）、数据流通服务平台企业、数据商等。”
首先，数据流通服务机构是经营主体。其次，数据流通服务机构定位在流通服务，即作为打通数据“流通”堵点的数据市场化关键角色；其角色功能在于链接数据供需双方，促进数据流通交易，推进数据要素市场化价值化，即通过打通数据“流通”堵点，发挥释放数据“利用”价值的关键作用，实现数据价值化。再有，数据流通服务机构主要包括三种类型，即数据交易所（中心）、数据流通服务平台企业、数据商，鼓励各类机构积极探索。
《意见》引导数据交易所（中心）强化综合服务功能。首先，结合当前市场实践和数据要素价值释放规律，明确数据交易所（中心）要强化“综合服务功能”，发挥好“引领带动作用”，突破了传统上对数据交易所（中心）仅能从事简单的交易撮合功能的认知。其次，强化综合服务功能体现在，一是探索完善数据流通交易规则和标准，强化合规保障、供需匹配等基础功能；二是增强价格发现、产品开发、生态培育等综合服务功能；三是构建全链条数据流通交易服务体系，提升高质量数据集等各类数据产品和服务流通交易效率。再有，鼓励公共数据产品和服务通过数据交易所（中心）开展交易。最后，对该类机构严格准入，统筹优化布局，严控数量，适时开展整合优化。
《意见》推动数据流通服务平台企业专业化发展。首先，肯定了该类企业在数据流通服务中发挥了不可忽视的重要作用。事实上，在数据交易所（中心）大力发展之前，互联网平台企业、云服务企业，甚至产业互联网平台企业就已经在数据流通中发挥作用。随着数据要素市场化价值化的演进，该类企业更是发挥着不可或缺的作用。其次，推动专业化发展体现在围绕产业链、供应链和平台生态，促进数据流通利用和价值共创。再有，《意见》对该类企业的构成进一步廓清，包括但不限于产业互联网平台企业、数据基础设施运营方、云服务平台企业等。
《意见》支持数据商加大数据产品和服务开发力度。首先，对于实践中蓬勃发展的数据商给予充分认可，肯定其在促进数据流通和价值实现上的重要作用。其次，聚焦数据产品和服务开发。特别是要求深入行业、结合场景需求开发数据产品。再有，开放式鼓励该类企业提供灵活多样的服务，探索创新数据流通交易新模式。最后，支持符合条件的数据商参与公共数据资源开发利用，提升公共数据产品化服务化开发能力。
数据市场化价值化可归纳为“数据—平台—产品—服务—应用”五要素构成的闭环体系，这一过程可进一步凝练为十五字实践方针：“搭平台、谋场景、做产品、优服务、释价值”——即在可信的数据平台之上，面向具体场景开发数据产品，最终实现从数据到应用的价值闭环。从数据流通利用的价值实现来看，需要从供给侧着力之处就是培育搭建平台、开发产品、提供服务的重要主体，也就是要培育三类数据流通服务机构。
《意见》提出的数据流通服务机构，是一个重大创新，通过三类机构的密切合作、互动，形成数据流通利用的良好生态闭环，即形成了数据要素市场化价值化的闭环。特别是对于数据商灵活多样服务和创新能力的肯定，将极大激发该类企业的市场活力，深入行业、场景实现数据价值的最终落地，即依托于数据交易所（中心）、数据流通服务平台企业的服务能力，数据商开发生产数据产品，提供优质数据服务，结合应用场景实现数据要素市场化价值化。
实现数据要素的市场化价值化的闭环，需要加快提升三类机构的服务能力和水平。《意见》明确了支持三类机构能力提升的八大方向：包括探索多样化流通交易模式，创新数据产品和服务形态，拓展适应人工智能发展的高质量数据集流通交易方式，加快提升数据流通交易服务效能，加强数据流通交易规则和标准建设，提升数据基础设施协同保障水平，提升数据跨境服务能力，发挥第三方专业服务机构支撑作用，等等。
《意见》在充分发挥市场机制作用，创造更加公平、更有活力市场环境的同时，也更好发挥政府作用，维护市场秩序、弥补市场失灵，畅通数字经济循环，既“放得活”又“管得好”，激发全社会内生动力和创新活力，实现资源配置效率最优化和效益最大化。
《意见》就强化实施保障明确了五方面的政策措施，包括加强组织领导，强化监督管理，加强自律管理，强化数据安全保障，加强经验推广。
这些措施充分体现了《意见》的总体要求。例如明确“不得对数据开发利用和流通交易设置不合理要求、审批条件或流程，限制数据跨行业、跨部门、跨区域流动。”这就给予三类机构充分的自主性，鼓励其充分利用全国统一大市场，在数据要素市场化价值化上创新探索，涌现出更多更好的实践成果，促进数据市场快速发展。
我国改革开放以来，各类流通服务机构作为生产要素市场的中介服务组织，在生产要素市场培育和发展中起到了不可替代的作用。虽然数据要素与传统生产要素存在着不同的特性，但是要素流通服务机构的作用是有共性的。数据流通通俗来讲是指数据产品和服务在不同的主体之间进行流动，以实现数据再开发再利用。我国目前数据市场的发展仍处于起步形成阶段，加快培育数据流通服务机构是数据要素市场化价值化的“壹引其纲”，通过各类数据流通服务机构多元化专业化发展，带动数据市场相关市场主体、市场客体、市场流通基础设施以及流通规则等的“万目皆张”。
正如《关于培育数据流通服务机构 加快推进数据要素市场化价值化的意见》（下文简称《意见》）中所说，数据流通服务机构是链接数据供需双方，促进数据流通交易，推进数据要素市场化价值化的重要主体。这个概念高度概括了数据流通服务机构在数据市场中扮演的功能角色和作用定位。
“链接数据供需双方”是指通过流通交易规则的制定、供需匹配或撮合、合约和交付、支付和清结算等一系列活动，实现数据供方的数据产品和服务与需方的数据应用需求间的精准匹配，并保障数据流通全流程合规高效安全的市场行为。“链接数据供需双方”是数据流通服务机构基础性的业务功能，具体来讲包括参与数据流通规则的制定，以有效降低流通交易成本；挖掘数据市场需求潜力，以实现供需交易匹配；提供数据产品与服务的交付技术及基础设施服务，以提高数据流通效率。
市场功能是指数据流通服务机构对整个数据市场所产生的积极作用，就是促进数据流通交易。目前我国数据供方和需方在资源、市场专业能力等方面亟待提升，“促进数据流通交易”这一市场功能具体来讲主要有三个方面，包括引领数据市场生态的发育与成长，开发或协助开发适销对路的数据产品和服务；承担市场评价与选择功能，促进市场主体、市场客体和市场载体（基础设施）的快速迭代，形成有序健康的数据流通市场；发挥市场信息汇聚与传导功能，汇聚来自多源的数据产品和服务供给、流通、使用反馈等市场信息，促进供需匹配效率的提升。
（三）数据流通服务机构的制度性功能（职责）：成为推进数据要素市场化价值化的重要主体
制度性功能是指数据流通机构需要发挥协助政府弥补市场失灵所应起的作用，成为推进数据要素市场化价值化的重要主体。近年来的实践表明，数据流通是以企业点对点这种无形市场流通方式为主，而数据流通服务机构所承载的有组织市场流通场所（marketplace）的规模还比较小。数据流通服务机构在市场制度规则的指引下，针对数据流通标的物的特性和数据市场发育特性，通过一系列创新业务和活动来促进数据市场化价值化发展，并赋能实体经济。千行百业企业对数据要素的需求不同，市场特性不同，数据市场需要多元化的数据流通服务机构来提供专业化的服务。
实践来看，三类机构形成了不同的发展路径和模式，在推进数据市场化价值化中发挥的功能作用各有侧重。
数据交易所（中心）是伴随数据作为生产要素来流通而出现的新型机构，其健康发展具有非常重要的意义。数据交易所（中心）是引领数据市场化价值化的重要主体，通过承担探索完善数据合规高效流通交易规则和标准、生态培育、市场基础设施建设、市场信息汇聚和价格发现等职责，发挥引领带动市场主体、客体和载体协同发展的积极作用。上述作用的发挥需要制度性安排。比如，《意见》中明确鼓励公共数据产品和服务通过数据交易所（中心）开展流通交易。又比如，央国企是我国目前采购数据产品和服务的主要需求方，《意见》明确鼓励央国企单列数据采购科目，支持数据交易所（中心）提升服务各类主体包括央国企数据采购的能力。目前，这类机构需要加强管理，因此《意见》明确“统筹优化布局，严控数量，适时开展整合优化”。
数据流通服务平台企业是数据市场化价值化中的关键主体，是我国数据要素合规高效流通使用、赋能实体经济转型发展的专业化服务者。《意见》明确了支持产业互联网平台企业、数据基础设施运营方、云服务平台企业发展不同的专业化服务模式和能力。其中，支持产业互联网平台基于产业链或供应链服务业务所积累的丰富数据资源，进一步融合外部数据资源，通过面向平台上的企业客户对数据及其服务的各种需求，开发高质量数据集、信息服务、应用服务和联合建模等数据产品和服务形态，并以开放、共享、交换、交易等流通方式实现高效的服务，带动平台上的企业实现数智化转型。支持诸如可信数据空间、隐私保护计算等数据基础设施运营方，发挥其数据安全、合规可信的技术优势的同时，进一步拓展跨领域跨主体的数据流通服务业务。支持云服务平台企业基于现有业务的优势，进一步拓展数据流通业务，为持有数据的企业提供数据资源归集整合和治理、数据产品和服务开发和销售等“一站式”服务，进而成为综合性的数据流通服务平台。
数据商是贴近千行百业企业需求的数据流通服务者，是数据市场化价值化中最活跃的服务终端市场的主体，是伴随数据市场化价值化而涌现的新业态新模式。由于数据流通对绝大多数传统企业而言是新业务新领域，仅靠传统企业自身的资源、专业能力是不可能完成数据产品化及其价值实现的过程。数据流通需要有一大批专业化数据商基于对某个领域使用方需求，通过自采、采购、合作共享、授权等方式汇聚内外部的多源数据来开发满足需求的数据产品和服务，并通过点对点方式、或进入流通交易平台的方式来实现数据流通服务。因此，《意见》明确支持数据商贴近各行各业的数据需求，加大数据产品和服务的开发力度。
数据流通服务机构是数据要素市场化价值化的重要载体。近日，国家数据局等四部门联合发布《关于培育数据流通服务机构 加快推进数据要素市场化价值化的意见》（以下简称《意见》），首次对我国数据流通服务机构做出了体系化的安排，《意见》提出了培育数据流通服务机构发展的总体要求、明确功能定位、提升服务能力、强化实施保障等政策措施，标志着我国数据流通交易政策体系迈向纵深阶段。
在总结前期实践经验的基础上，《意见》系统性地提出了数据流通服务机构的功能分类，并在服务能力提升、强化实施保障等方面，进行了系统的政策部署，体现了尊重市场、有效引导与创新实验的理念。
（一）提出了数据流通服务机构类型划分。《意见》采用广义的界定，将数据流通服务机构分为数据交易所（中心）、数据流通服务平台企业和数据商等类型。首先，数据交易所（中心）仍肩负“引领作用”。《意见》支持其强化综合服务功能，构建全链条服务体系，推动面向市场的角色转化。与此同时，通过鼓励公共数据产品和服务进数据交易所（中心）交易，有助于充实数据交易所（中心）的功能，发挥其可信数据基础设施的作用。其次，支持“多元发展”的数据流通服务平台企业发挥在产业链、供应链和生态链的优势地位，创新数据汇聚和价值创造模式，《意见》列举了产业互联网平台企业、数据基础设施运营方、云服务平台企业等。通过支持这些具有不同优势的企业参与数据流通利用与价值共创，最大程度激发数据要素的赋能作用。第三，《意见》也将数据商认定为市场化机构，支持其拓展数据来源，深入行业和场景开发数据产品和服务，探索流通新模式，进行价值创造，这是对“数据二十条”相关要求的进一步明晰。
（二）提出了数据流通服务模式多元创新。服务能力提升的重要内容是服务模式本身的创新。《意见》在传统买卖模式之外，开创性地提出多种价值实现路径。一是流通模式多样化，鼓励“数据换数据、订单、服务、模型、场景”等交换方式，探索数据作价出资，突破“货币媒介”局限，契合数据开发利用特征和规律；二是产品形态创新化，支持发展“智能体服务”等新业态，推进数据资产入表，探索收益分配新模式，这与“数据二十条”一脉相承，为数据要素资产化和收益分配提供操作路径。
（三）明确了数据流通服务治理重点方向。《意见》在监管框架上实现三大突破：首先，针对部分地区交易所（中心）重复建设、资源分散问题，实施“数量控制”机制，明确“统筹优化布局，严控数量，适时开展整合优化”，抑制数据交易所（中心）“遍地开花”乱象。其次，建立创新试错容错的激励相容机制，在有效监管系统性风险的前提下，《意见》鼓励受控创新，提出“健全尽职免责管理机制，探索建立创新试错容错机制”。第三，发挥第三方专业服务机构“生态支撑”作用，支持合规审计、质量评价等专业服务，构建数据市场“外围生态”。
数据流通服务机构是数据流通交易制度的实施载体，也充当着数据流通规则的探索者，是数据要素价值释放的通道与数据安全风险防控的前哨。此次《意见》呈现出立体化、类型化、全流程、场景化与实现性等五大特点。
（一）立体化：立体促进服务机构发展。《意见》旨在立体化培育数据流通服务机构的发展。根据《意见》规定，数据流通服务机构的功能发挥，有赖于基础设施的建设落地，有赖于数据流通服务机构内部业务的梳理巩固、外部规则和标准等的制定完善，得益于交易生态的整体营造。而数据要素市场化价值化的最终实现，还受制于系统风险的预防与有效监管。
（二）类型化：推动类型划分分类施策。《意见》针对数据交易所（中心）、数据流通服务平台企业、数据商等不同类型机构分类施策。既在最为广泛的意义上促进数据流通利用与价值创造，又保证了政策的精准性与适配性。举例来说，为了支持数据交易所（中心）发挥引领作用，《意见》鼓励公共数据产品进所（中心）交易，支持数据交易所（中心）充实数据产品服务的采购、交付与结算业务内容。类型化分类施策，有助于最大程度激发市场活力，配置相关监管资源。
（三）全流程：聚焦数据价值利用全程。《意见》聚焦加快推进数据要素市场化价值化，覆盖数据收集、产品和服务加工生产、交易流通合规、信息披露与数据要素价值创造，《意见》兼顾资源型数据产品和服务以及数据资产利用的新模式，全流程推动数据价值利用。
（四）场景化：面向行业场景全面赋能。《意见》聚焦发挥数据要素乘数效应，强调数据要素在赋能科技创新、产业发展、社会治理、民生改善等场景的作用，推动各类数据流通服务机构深入行业需求、场景需求提供产品或服务。《意见》还特别针对人工智能、数据跨境等重要场景进行了规定，推出了支撑人工智能高质量数据流通交易、提升跨境服务能力等具体政策措施。
（五）实验性：严控风险鼓励创新实验。数据流通利用和市场建设，是一项复杂的系统工程，尤其是结合人工智能、生物医药等具体的技术研发和多场景应用，具有复杂性和不确定性。为了防范系统性风险，《意见》通过建立交易备案规程、信息披露制度、监测指标体系，构建风险预警与防控制度框架。并在此基础上，倡导创新实验，特别支持产学研协同、建设科技创新平台、打造创新联合体，鼓励数据流通交流的新技术、新产品、新模式、新业态等有序探索。
近年来，数字技术、数据要素成为各行业创新发展的关键驱动力，这一过程中，涌现出大量形态多样的数据流通服务平台企业，凭借灵活机制、设施基础、贴近场景、数据资源积累等优势，在支撑新动能培育壮大、新质生产力发展方面发挥越来越重要的作用。《关于培育数据流通服务机构 加快推进数据要素市场化价值化的意见》（以下简称《意见》）首次明确界定数据流通服务平台企业内涵边界，提出支持数据流通服务平台企业以更创新的方式、更广阔的范围、更多元的角度推动数据流通交易，既为数据流通服务平台企业创新发展指明了方向，更为加快培育全国一体化数据市场、全面释放数据要素价值提供了重要支撑。
伴随各行业数字化转型的深入推进，数据要素逐步从产业附加物转变为推动企业业务创新、产业模式变革的关键要素，各类形态多样、特色突出的数据流通服务平台企业衍生发展，并在不同场景应用中沿产业链、生态链汇聚、共享、交换、交易数据，成为推动各行业数据资源开发利用的主力军。《意见》在充分调研产业数据开发利用的基础上，将数据流通服务平台企业定义为以产业互联网平台、数据基础设施、云服务平台为载体，沿产业链供应链或者平台生态，开展数据汇聚、流通交易的经营主体，是我国数据要素市场建设的又一次创新实践。特别是，结合当前数据流通交易主要形态，《意见》将数据流通服务平台企业主要分为产业互联网平台企业、数据基础设施运营方、云服务平台企业三类，不仅明确了数据流通服务平台企业的技术特征，更指出了数据流通服务平台企业的业务模式和主要形态，为各方更好参与产业数据开发利用提供了重要参考。
围绕提升产业链协同效率，带动产业资源高效配置，特别是当前服务行业大模型建设，加快产业智能化变革等系列目标，产业互联网平台企业、数据基础设施运营方及云服务平台企业充分发挥各自技术、产业、生态优势，通过加快产业数据高效流通交易，更好发挥数据赋能经济社会高质量发展作用。
从实践看，产业互联网平台企业作为行业深度参与者，深刻理解行业工艺标准、交易习惯、信用体系与隐性规则，能够通过精准破解定位采购、生产、物流、融资等环节的协同瓶颈，大幅提升产业协作效率。在此基础上，还通过大量产业实践，将零散的经验性知识转化为结构化、可复用的数据资源，进一步训练出产业专属的调度与优化模型，提升行业全要素生产率，实现产业级的“帕累托改进”。
数据基础设施运营方与云服务平台企业的特点表现为聚焦产业智能化需求，加快探索合作共赢的数据汇聚融合新模式。如中汽研等可信数据空间运营企业，加快建立安全可信、各方共享的数据汇聚机制，提升企业内部、公共数据及外部企业数据融合利用效率，实现多元主体数据的有效配置。再如阿里云等云市场平台企业通过提供一站式数据采集、治理、利用等工具箱，不断降低数据流通交易到开发利用门槛，吸引汇聚更多主体参与数据市场发展、共享数据红利。
在我国丰富应用场景及海量数据资源优势的牵引下，各类数据流通服务平台企业发展取得了积极进展，数量规模快速增长，业务模式不断丰富，但整体来看，对于数据要素市场化价值化的牵引支撑作用仍有巨大潜力待发挥，在推动海量数据供给、丰富高价值应用场景、创新高效流通交易模式等方面仍有较大发展空间。
一是数据流通服务平台企业汇聚数据规模体量仍较小。订单驱动仍是企业数据供给的主要动机，产业互联网平台汇聚的数据类型集中于与采购、销售等相关的业务场景，数据基础设施运营企业与云服务平台企业发展仍处于起步阶段，大量与企业研发设计、生产制造相关的高价值场景数据并未参与流通交易，与亚马逊Data Exchange、谷歌云等国外数据交易平台巨头在交易规模及范围上差距明显。
二是数据流通服务平台企业产品服务价值量还不高。数据资源型和分析决策类数据产品和服务是数据流通服务平台企业对外供给产品和服务主要形态，多以运行指数、行业报告等形态为主，以人工智能为核心的知识输出型服务占比小，数据产品和服务整体价值密度有较大提升空间。
三是数据流通服务平台企业商业模式有待丰富。作为产业数据汇聚、融合、利用的第三方平台，在服务自身业务发展同时，数据流通服务平台企业还需更多承担起推动广大中小企业数据开发利用责任，特别是加快丰富更多高价值应用场景，探索多主体价值共创商业模式，打破风险与收益的不确定性，加快更多企业从“持数不前”向“用数增收”转变。
支持壮大数据流通服务平台企业，是加快产业数据开发利用的重要举措。《意见》提出支持数据流通服务平台企业提升服务能力、创新流通交易模式、丰富数据产品和服务形态等多条举措，为数据流通服务平台企业更好发挥产业数据汇聚、产品服务创新等作用提供了全面政策支持，将有力推动数据流通服务机构做优做强，不断壮大数据市场建设生力军。
一是支持数据流通服务平台企业特色发展、各尽其能。与数据交易所（中心）相比，《意见》明确提出数据流通服务平台企业应重点推动整合重点行业领域数据资源，联合开展数据产品开发和流通利用，特别是针对产业互联网平台企业、数据基础设施运营方及云服务平台企业提出了各具特色的发展目标，既点明方向又提供发展路径参考。
二是支持数据流通服务平台企业创新发展、大胆探索。一方面，支持各类型数据流通服务机构加快探索多样化数据流通交易模式和产品服务形态，特别是人工智能为导向的高质量数据集产品。另一方面，强化政策保障，既有组织实施数据流通服务机构能力提升工程，支持建设运营数据基础设施等硬政策，也有尽职免责、创新试错容错等软机制，为数据流通服务平台企业创新发展提供多重保障。
三是支持数据流通服务平台企业协同发展、优势互补。《意见》进一步突出数据流通服务平台企业的第三方作用，明确提出支持经营主体依托数据交易所（中心）、数据流通服务平台企业等第三方开展数据供需对接和交付结算，也为一体化数据市场建设提出了落地方案，即以数据交易所（中心）、数据流通服务平台企业、数据商为核心构建互认互通、协同高效的一体化数据市场体系。
四是支持数据流通服务平台企业规范发展、强化自律。数据作为新型生产要素，整体发展仍处于初期阶段，还需要大量的理论与实践探索，《意见》在鼓励创新基础上，也为数据流通服务平台企业合理规范运行划出了杜绝统计造假等鲜明红线，特别提出自律公约、信息披露等具有实操性的发展举措，为整个行业的健康可持续打下坚实基础。
数据交易所（中心）历经十余年探索发展，在数据价值转化、供需对接、探索交易规则等方面取得不少成效，助力了数据市场建设。然而，由于数据交易所（中心）功能定位模糊、服务能力参差不齐等问题，对数据流通生态的带动作用尚未充分发挥。近日，国家数据局发布《关于培育数据流通服务机构 加快推进数据要素市场化价值化的意见》（以下简称《意见》），明确数据交易所（中心）、数据流通服务平台、数据商等三类数据流通服务机构功能定位。其深层意义在于，围绕数据要素价值释放，重构数据市场生态关系，聚焦一体化数据市场建设目标，形成各尽其能、互有侧重、协同发展的格局。其中，数据交易所（中心）被赋予综合服务的功能定位，发挥引领带动作用，构建全链条数据流通交易服务体系，为推动其实现高质量发展指明清晰路径。
（一）推动数据价值转化，加强生态合作。交易所（中心）立足区域发展需求，建立特色数据专区。比如，广州数据交易所打造陶瓷行业数据空间，为企业减税增效提供解决方案，推动产业数字化转型；郑州数据交易中心打造农业数字消费平台，通过数字权益凭证，解决农产品保真难、流通堵等痛点问题，以数字技术重构农产品流通生态；杭州数据交易所成为区域公共数据产品走向市场的重要出口。同时，多家交易所（中心）通过组建联盟、跨区域合作等方式，构建数据生态，探索互认互通。比如，上海数据交易所联合健康、文化等领域企业推出“数纽联盟”，推动数据价值共创、共享；还有的数据交易所共建区域合作中心，开展跨区域协同运营，深度挖掘特色数据资源优势。
（二）促进供需匹配，探索科学定价。数据交易所（中心）通过搭建平台、创新机制，不断提升数据供需匹配效率和准确性。比如，北京国际大数据交易所打造数据交易平台IDeX系统、数据产品需求大厅，便捷了数据产品查询与对比，降低信息搜寻成本；福建大数据交易所创新推出数据经纪人模式，支持经纪人认领需求、整合资源，为供需双方提供定制服务。同时，数据交易所（中心）积极依托市场实践，探索科学定价机制。比如，贵阳大数据交易所“价格计算器”，整合数据质量、稀缺性、应用场景等多维度指标，让数据估价、议价、定价有据可依；深圳数据交易所探索公共数据产品“基础数据价值+加工服务投入”的定价模式。
（三）探索交易规则，构筑主体信任。各地交易所（中心）围绕数据产品描述、交易流程、合规审核等关键环节，积极探索标准规范，为数据流通交易提供规则参考和规则约束。比如，贵阳大数据交易所搭建了涵盖交易规则、产品评估等8方面的规则体系；深圳数据交易所面向数据流通不同环节、不同阶段，建立“动态合规体系”；上海数据交易所利用“数审慧眼”智能体实现合规自动化审查。这些探索既提升了交易可信度，又大幅降低了数据流通的合规风险与时间成本。
2026年是数据要素价值释放年。数据交易所（中心）实践探索取得诸多成效，但从数据要素市场化配置的深层需求、行业高质量发展的现实要求来看，仍有不少提升空间。下一步，数据交易所（中心）要紧贴市场需求，以服务产业为导向，提升自身能力，协同各类数据流通服务机构，加速推动数据要素价值释放。
（一）扎根产业，积极赋能实体经济。坚持因地制宜，围绕区域重点行业领域持续深耕，加强专业知识积累，不断提升行业领域数据价值洞察与挖掘能力，促进数据与产业链、创新链、资金链、人才链深度融合。面向制造、金融、农业、医疗、社会治理等传统领域，助力行业企业提升数据思维，针对行业痛点问题，联合企业开展数据驱动的业务创新、产品创新。主动瞄准人工智能、低空经济、生物制造等前沿方向，挖掘行业多元数据需求，联合生态伙伴拓展多元化供数用数场景，探索多样化流通交易方式，鼓励各类主体拓展数据换数据、换订单、换服务、换模型、换场景等多种方式推动新技术、新业态快速孵化和应用落地。
（二）重新定位，提升综合服务能力。加强行业研究、IT应用、法律等方面人才配置，完善内部组织架构。深化规则标准探索，承担完善数据流通交易规则、流通交易合同备案规程等关键职责，推动跨机构、跨区域规则标准互认互通。做强合规保障、供需匹配等基础服务，强化升级自动化合规、智能匹配、交易存证、风险预警等系统和能力建设，构建可信、安全、高效的交易环境。做优价格发现、产品开发、生态培育等增值服务，找准自身特色，探索基于数据特征与应用场景的多元化定价模型，开展数据资产登记、评估、入表等创新咨询服务，推动培育数据经纪、合规审计、质量评估等第三方专业服务机构。
（三）开放协同，与各类流通服务机构生态共建。数据要素流通服务复杂、多元，单一机构难以覆盖从资源归集、产品开发到场景应用的全链条、全场景需求，需要各类流通服务机构开放协同、生态共建，形成优势互补、层次分明的发展格局。数据交易所（中心）聚焦公共服务平台属性，提升综合服务能力与规则输出能力；数据流通服务平台企业要立足自身垂直领域深耕、产业链资源整合等优势，提升专业化服务能力；数据商专注数据产品化与场景化落地，聚焦数据资源的挖掘、加工、整合与增值，创新灵活多样的数据服务。推动三类流通服务机构围绕共同目标，开展价值共创，协同提升数据产品和服务创新、数据基础设施保障等能力。
培育数据流通服务机构，发挥其在推进数据要素市场化价值化过程中的关键作用，是释放数据要素潜能、推动数字经济与实体经济深度融合的重要抓手。近日，《关于培育数据流通服务机构 加快推进数据要素市场化价值化的意见》（以下简称《意见》）正式发布，明确了数据流通服务机构的功能定位、发展路径与保障措施，为破解数据流通堵点难点、构建开放共享安全的全国一体化数据市场提供了重要遵循，标志着我国数据要素市场化配置改革进入精准发力、系统推进的新阶段。
当前，我国数据市场已初具规模，但数据流通服务体系尚不健全，主体定位模糊、服务能力不足等问题始终制约着数据要素价值的充分释放。《意见》立足数据要素特性与市场发展规律，精准锚定三大核心目标，为数据要素市场化价值化扫清障碍。
数据流通服务机构是激活数据要素价值、构建全国一体化数据市场的重要力量。当前，数据流通服务机构功能定位尚不清晰、服务能力待进一步提升。《意见》立足数据要素的流通特点与数据市场的发展需求，通过划分主体类型、厘清核心职责、构建协同机制，为各类数据流通服务机构校准发展方向、规范发展路径，从根源上破解了无序发展的核心痛点。
高效流通是实现数据要素市场化价值化的核心环节。时下，我国数据市场在产品形态、供需对接、标准规范、安全保障等方面还有短板，大量“沉睡的数据资源”亟待挖掘以转化为现实生产力。《意见》立足数据要素流通全链条，以强化服务赋能为核心，从流通交易模式、产品服务开发、标准规则建设、基础设施支撑等多维度发力，推出系统性解决方案，着力破除数据流通中的各类堵点难点，构建安全合规、高效顺畅的数据流通交易模式，为全国一体化数据市场建设清除梗阻。
安全合规是数据要素市场化价值化的前提底线。当下，数据领域面临多重风险交织的严峻挑战，如隐私泄露与数据滥用突出、数据跨境流动合规性不足、市场操纵与数据黑产等违法违规行为时有发生，严重影响经营主体参与数据流通的信心。《意见》坚持发展与安全并重的原则，将安全合规贯穿数据要素流通的全过程，既通过构建涵盖监管约束、机构自律、法治保障的多维度风险防控体系消除潜在隐患，也通过减少行政干预和推广先进经验促进市场发展，最终致力于实现安全与效率的动态平衡。
数据流通服务机构的规范培育与效能提升，是数据要素市场化价值化的关键支撑。《意见》立足有效市场和有为政府相结合的原则，以精准引导、鼓励探索、科学监管三大关键举措为支撑，为推动数据流通服务机构发展、激活数据市场生态提供了可操作的行动指南。
数据要素具有非竞争性、非排他性等特殊属性，与传统生产要素存在显著差异，导致数据要素流通尚无成熟经验可供借鉴。而且，数据要素流通面临规则不健全、供需难对接、安全无保障等多重困境，单单依靠机构自主探索极易陷入盲目照搬照抄、偏离发展正轨的困境。《意见》立足这一客观实际，通过精准界定数据交易所（中心）、数据流通服务平台企业、数据商的差异化定位，引导各类机构聚焦核心职责、实现专业发展，以政策引导破解自主探索局限，确保数据流通服务机构沿正确方向健康快速发展。
数据要素具有产品形态多元、交易场景复杂、创新迭代快速等特点，其价值释放高度依赖个性化、定制化的供给。尤其是市场对数据要素的需求已从基础数据集向高附加值分析、智能体服务等延伸，对于数据流通服务机构的创新能力提出了更高的要求。《意见》精准捕捉到这一趋势，以政策激励破除数据流通服务机构的创新顾虑，鼓励这些机构探索多样化交易模式、创新性产品供给、专业化服务方案等，助力数据要素流通服务从基础供给向增值赋能升级，充分释放数据要素的多元价值。
数据要素具有易复制、传播快、难追溯等特点，而且数据流通服务涉及多方利益博弈，相关机构极易利用信息不对称、监管漏洞等谋取不正当利益，滋生虚假交易、数据泄露、用户侵权等不法行为。《意见》立足数据流通的风险特性与违规行为的防控需求，加强有效监督，筑牢安全底线。通过建立跨部门协同监管机制、统筹优化数据交易所（中心）布局、严厉打击违法违规行为等刚性举措，强化对违法违规行为的震慑，同时健全交易监测、信息披露、行业自律等机制，从源头压缩违规操作空间，最终为数据流通服务机构的规范发展保驾护航。
《意见》的出台为培育数据流通服务机构、激活数据要素价值提供了清晰的行动纲领和制度保障。随着各项举措落地见效，我国数据市场将逐步实现从初步探索向成熟有序的转型，并构建起主体协同、服务高效、安全可控的市场生态。其中，数据交易所（中心）的综合服务能力、数据流通服务平台企业的场景化服务能力、数据商的产品创新活力将全面增强，形成各尽其能、协同发力的市场体系；数据流通的堵点难点将不断化解，多样化交易模式得到广泛普及，高附加值数据产品供给不断扩充，数据要素将在更大范围、更深领域实现安全合规高效流通；数据市场的发展环境将持续优化，监管体系更加健全，不法行为得到有效遏制，经营主体参与数据流通的信心显著提升，数据要素对数字经济高质量发展的支撑作用充分彰显。
推动数据要素市场化价值化是一项系统工程，需要政府、企业、行业协会等多方主体聚力攻坚。政府需持续优化政策供给、强化统筹协调；各类数据流通服务机构要主动对标《意见》要求，提升服务效能、坚守安全底线；行业协会应发挥桥梁纽带作用，推动行业自律、标准共建。各方携手共进，必将加速推动全国一体化数据市场的建设，充分释放数据要素的价值，最终为培育新质生产力、推动数字经济高质量发展提供强有力支撑。
数据流通服务机构是链接数据供需双方、促进数据流通交易、推进数据要素市场化价值化的重要主体。近日，《关于培育数据流通服务机构 加快推进数据要素市场化价值化的意见》（以下简称《意见》）以清晰的逻辑和务实的举措，勾勒出一条培育数据流通服务机构、繁荣数据要素市场的科学路径。该路径由“分类协同”“提升能力”“监管治理”三大支柱构成：通过明确分类定位、优化市场结构引领带动发展；通过核心能力建设、激活数据价值促进市场繁荣；通过强化监管自律、规范机构行为确保安全有序。
数据要素市场实现高效、规模化的数据价值释放，不能依赖于单一模式或同质化竞争，而必须形成一个分工明确、优势互补、协同共生的市场结构。《意见》对三类数据流通服务机构进行了清晰的功能界定与引导，旨在以“分类协同”构筑数据要素市场发展新架构。
首先，赋予数据交易所（中心）引领市场、构建生态的综合服务功能定位。这一定位突显了三个特点：其一，强化基础性与公共性，要求数据交易所（中心）聚焦合规保障、供需匹配等基础服务，并鼓励公共数据通过其流通，旨在由其建立市场普遍信任的锚点；其二，拓展综合性服务功能，推动其在价格发现、产品开发、生态培育上发力，实质上是让数据交易所（中心）发挥更多服务创新和生态培育作用；其三，构建全链条服务体系，意味着数据交易所（中心）需围绕数据流通服务全链条整合资源，成为一体化的服务枢纽。
其次，推动数据流通服务平台企业深耕生态链接与价值共创。《意见》引导这类企业依托自身在产业链、供应链、云平台或数据基础设施方面的独特资源和专业优势，在特定领域内“做深做透”。例如，产业互联网平台企业可聚焦于垂直行业的数据协同与智能化改造；云服务平台企业可探索“数据+算力+应用”的一体化解决方案；数据基础设施运营方可探索基于可信环境的多方安全计算与价值分配新机制。这一定位的精髓在于“价值共创”，即平台企业与生态伙伴共同挖掘和分享数据红利，使得数据流通深度嵌入实体经济运行。
最后，支持数据商担当产品化主力与价值挖掘先锋。《意见》鼓励数据商通过多种渠道获取数据，深入行业、结合场景进行产品开发，明确了其核心竞争力在于数据资源的产品化、服务化和场景化能力。支持其参与公共数据资源开发利用，更是为其提供了重要的原材料来源和能力锻炼场。这一定位旨在培育一批能够敏锐洞察市场需求、又具备强大数据治理与加工能力、能提供多样化产品的专业化机构和队伍。
清晰的结构是“骨架”，而充盈的能力是“血肉”。《意见》系统部署了提升数据流通服务机构服务能力的八大方向，构建了一个从模式创新到产品供给、从规则建设到安全保障、从国内流通到跨境流动的完整能力体系，其最终目标是全面激活数据要素价值形成新动能，推动数据要素市场持续繁荣。
提升产品和服务创新能力，推动市场演化。《意见》鼓励探索数据换数据、换服务、作价出资等多样化流通模式，这是为了打破单一化的交易思维，探索适用于产业生态内部的信任循环和价值交换。大力推动创新数据产品形态，从基础数据集到分析报告、数据指数，再到智能体服务，并特别强调开发适应人工智能发展的高质量数据集。数据流通服务机构应紧跟技术前沿，将数据加工成适配不同需求、不同技术阶段的高附加值数据产品和服务。支持数据资产入表与运营探索，更是为探索数据从可利用资源迈向可变现资产提供了制度保障。
提升标准与规范支撑能力，降低交易成本。《意见》要求推广数据流通交易合同示范文本、鼓励企业单列数据采购科目、支持服务机构参与数据产品描述和质量评价标准制定、探索符合数据特性的价格形成机制。这一系列举措旨在推动数据流通服务机构建立市场交易的“通用语言”。标准化合同减少谈判成本，以独立采购科目提升决策效率，以统一的产品描述和价格参考增强交易透明度与可比性。这些看似基础的工作，却是构建成熟、高效市场不可或缺的“基础设施”。
提升技术与设施保障能力，拓展发展空间。数据流通交易离不开技术支撑与可信环境。《意见》强调要提升数据基础设施的协同保障水平，加强交易凭证、身份认证等互认互通，这是为了打通数据流通的技术壁垒，促进数据在更大范围内的合规融合利用。支持发展合规审计、质量评价、数据安全、数据保险、争议仲裁等第三方专业服务，引入这些“市场守夜人”和“风险缓冲器”，能够极大地增强复杂交易的可行性与安全性，形成“专业的人做专业的事”的良性生态。提升数据跨境服务能力，则是为市场主体参与全球竞争与合作搭建高效安全稳固的数据价值释放通道。
培育丰富多元的数据流通服务机构离不开有效的治理与明确的底线。《意见》将“强化实施保障”作为与“明确功能定位”“提升服务能力”并重的第三大支柱，旨在构建政府监管、行业自律、机构内控、社会监督相结合的多元协同治理体系，确保数据流通服务机构“在规范中发展”“在发展中规范”。
实施精准审慎监管，划定市场行为的“红线”。《意见》提出，数据交易所（中心）管理要“统筹优化布局”“严控数量”“适时开展整合优化”，是为了防止重复建设和低水平竞争，集中资源建设和运营高能级、高水平的数据交易所（中心）。建立跨部门协同监管机制，依法严厉打击虚构交易、市场操纵、数据黑产等违法行为，是要保护市场参与者合法权益，零容忍地清除害群之马。《意见》提出要“建立健全尽职免责管理机制”“探索建立创新试错容错机制”，则是为了鼓励机构和从业者在依法依规、风险可控的前提下大胆创新，解决“不敢为、怕犯错”的后顾之忧。
推动形成行业自律，筑牢市场健康发展的“第一道防线”。《意见》要求各类机构自觉遵守法律法规，加强自律，杜绝统计造假，并规定重大合规风险事件报告制度。同时，鼓励行业协会牵头制定行业自律公约，推动形成行业公认的行为准则和职业道德。推动从“要我合规”到“我要合规”的转变，能够培育健康的行业文化，提升整体声誉。机构的内控与行业的自律，能够与政府的外部监管形成有效互补。
将安全贯穿流通服务全过程，严守健康发展的“生命线”。《意见》将数据安全置于保障体系的核心位置，要求把安全合规贯穿数据供给、流通、使用全过程，在实践中严格细化安全治理规则。这强调了数据流通的发展必须以安全为前提，没有安全，一切价值都无从谈起。数据流通服务机构必须落实主体责任，强化技术和管理措施，确保数据在流通服务每一环节中的保密性、完整性、可用性和合规性。
《意见》的出台，标志着我国数据流通服务机构发展进入分类化管理、精细化运营、协同化监管的新阶段。《意见》提出的“分类协同”“能力提升”“监管规范”三类任务举措，环环相扣、逻辑严密、易于落地。分类协同，解决了“谁来做什么”的结构性问题，是市场繁荣的基石；能力提升，回答了“如何做得更好”的方法性问题，为数据要素价值释放注入了新动能；监管规范，明确了“什么不能做，如何守底线”的规范性问题，铺设了数据市场健康发展的规范轨道。
数据交易所（中心）是我国首创，在孵化产品服务、合规保障、标准建设、生态培育、数据基础设施建设、拓展国际合作等方面积极探索，在数据要素市场化价值化中发挥了积极作用。近日，国家数据局等部门发布了《关于培育数据流通服务机构 加快推进数据要素市场化价值化的意见》（以下简称《意见》），将数据交易所（中心）与数据流通服务平台企业、数据商并列为三类数据流通服务机构，引导三类机构按照不同功能定位差异化发展，各展所长，繁荣数据市场生态。当前，数据交易所（中心）正处于向“市场创新驱动”转变的关键时期，必须明确功能定位，提升数据流通全链条服务能力，成为建设全国一体化数据市场的重要力量。
数据交易所（中心）作为承载数据确权、登记、撮合、流通等功能的重要组织形态，在我国数据要素市场化价值化过程中扮演了重要的启蒙者与探索者的角色。当前，数据交易所（中心）仍面临功能定位模糊等多重结构性问题。《意见》明确各类数据流通服务机构功能定位，“引导数据交易所（中心）强化综合服务功能”。
《意见》肯定并持续推动数据交易所（中心）发挥引领带动作用。数据交易所（中心）凭借对市场需求的经验积累，可为数据产品提供场景化价值锚定和数据产品开发创新服务。一方面，研究需求方的应用场景，明确产品需覆盖的功能、数据维度、更新频率等内容，使供需匹配更加精准。另一方面，为供给方提供产品形态优化建议，通过搭建测试环境，邀请需求方提前试用产品，收集反馈意见并协助供给方迭代优化，确保产品落地即能解决实际问题。
《意见》提出探索完善数据流通交易规则和标准。这是数据交易所（中心）的重要功能。一方面，数据交易所（中心）引领数据交易规则的制定与创新，不断完善数据流通交易等方面的规则体系，积极参与数据产品描述、数据产品质量评价等标准规范研制，推动数据流通交易规范化发展。另一方面，数据交易所（中心）可以创新数据资产估值、定价和成本收益计量方法，完善交易主体、数据来源、加工利用等标准。此外，数据交易所（中心）应建立完善的合规审查与存证规则，对所有交易活动、数据访问和处理行为进行记录。
《意见》要求强化合规保障、供需匹配等基础功能，增强价格发现、产品开发、生态培育等综合服务功能。数据交易所（中心）出现并承担市场中介的角色，其存在既有提升资源配置效率的理由，也有数据安全和治理上的必然性。单一的撮合交易模式已难以满足产业发展的深层次需求和数据交易所（中心）的盈利需求，必须探索多样化的发展路径。当下，数据交易所（中心）必须探索可持续发展的商业模式，包括但不限于提供数据汇聚和治理、合规审核、安全保障、资金结算、纠纷调解等专业服务，以及项目对接、高质量数据集、模型训练等多元化服务，以满足市场多样化需求。
《意见》要求数据交易所（中心）构建全链条数据流通交易服务体系，提升高质量数据集等各类数据产品和服务流通交易效率，降低交易成本。针对当前数据交易成本高，数据交易所（中心）需着力建立数据流通交易全链条服务体系。一方面，数据交易所（中心）应不断完善标准化交易规则体系，有效降低风控与交易信任的制度性成本；另一方面，加快建设功能完善、安全可靠、便捷易用的交易平台，大幅降低数据泄露风险成本、搜寻和匹配成本等。总之，数据交易所（中心）应不断优化功能定位，以适配数据市场不同发展阶段的需求并推动功能升级，进而持续推动数据要素配置效率的提升。
历史表明，土地、劳动力、资本、技术等要素市场的跳跃式、突破式发展，往往能够解决当下国家经济社会发展所面临的实际问题，市场机制逐步在要素市场发展中起到决定性作用。目前，数据交易所（中心）发挥的作用还不够，数据交易规模还不大。尚不能证明是成功的数据交易创新模式。数据交易所（中心）要成为成功的探索者，必须加紧修炼内功，加速提升服务能力，构建更具适应性和引领性的流通服务体系。
《意见》支持数据交易所（中心）积极创新数据产品和服务形态，并指明了创新的方向：一是创新开发核验查询、数据分析报告、数据指数、数据可视化等分析决策型数据产品和服务；二是面向行业应用场景探索发展智能体服务等新业态，面向服务人工智能发展建设高质量数据集；三是探索数据作价出资等数据价值实现新路径，提供数据资产合规化、标准化、增值化服务，积极推进企业数据资产入表。唯有不断创新，数据交易所（中心）才能成为以数据价值化路径探索为突破的探索者。
《意见》支持数据交易所（中心）提升服务各类主体数据采购的能力。数据交易所（中心）在培养“数据有价”的市场意识，激发“供数”“买数”“用数”的市场活力等方面，要发挥积极作用。数据交易所（中心）以活跃数据流通交易为核心目标，围绕数据的汇聚、登记、加工、评估、定价、交易和交付等关键环节，系统性地组织和引导市场运行。一方面，完善数据产品服务价格发现机制，强化市场机制对供需结构的调节作用，有效激发经营主体的供数意愿，加快丰富数据资源和交易品类。另一方面，通过优化撮合机制、创新服务模式、拓展典型应用场景等手段，降低全社会的用数门槛和成本，提升资源配置能力和交易效率。《意见》鼓励公共数据产品和服务通过数据交易所（中心）开展交易，政府和央国企应带头采购数据，以提升交易活跃度。
《意见》支持有条件的数据交易所（中心）建设数据基础设施。数据交易所（中心）要抓住机遇，适度超前建设数据流通、应用、运营和安全保障等基础设施。加快建设跨域互通、安全可信的数据基础设施，促进各类数据交易所（中心）、交易平台互联互通。数据交易所（中心）还可以在交易凭证、身份认证等互认互通方面积极作为，支撑跨区域、跨平台、跨可信数据空间的数据资源共享与可信交易，实现数据交易信息跨平台核验，促进数据跨主体跨领域融合利用。
《意见》支持数据交易所（中心）探索符合数据要素特性的价格形成机制，鼓励披露数据交易价格信息。数据交易所（中心）应以提升交易效率与促进价格发现为导向，着力构建系统化、标准化的信息披露体系。一方面，围绕数据产品的基本属性、处理方式、合规性说明、使用限制等关键要素，提供全面、准确的信息，保障市场参与各方在交易决策中拥有充分的信息支撑。另一方面，通过披露典型案例与具体应用场景，增强市场经营主体对数据价值的认知，激发其积极参与数据流通交易的意愿。
数据交易所（中心）未来要继续承担探索者的重任，夯实基础性功能、拓展综合性服务功能，全面发力，着力破解安全、合规、高效“不可能”三角问题，与数据流通服务平台企业和数据商形成竞合发展格局，在繁荣数据市场生态中做出更大贡献。
《意见》要求加强数据交易所（中心）管理，统筹优化布局，严控数量，适时开展整合优化。数据交易所（中心）亟须走向差异化特色化发展道路，部分数据交易所（中心）承担统一规则、强化统筹、促进协同的职责，其他交易机构则需聚焦强化服务、培育生态。不宜再新建数据交易所（中心），已有的数据交易所（中心）可以通过东西协作、建立服务基地等方式开展业务。通过市场化方式，逐步合并和关停一些经营不善的机构。
《意见》提出探索建立创新试错容错机制，鼓励在依法依规、风险可控前提下开展创新探索。数据交易所（中心）可以探索在人工智能等新领域建立产业沙盒机制，在风险可控的前提下，允许用数企业和供数企业在“闭环空间”内测试新型数据产品、服务、交易模式和交付机制，以及数据流通利用新模式，待验证合规后再推向市场。
《意见》支持探索数据资产运营与收益分成新模式。当前，部分数据交易所（中心）积极探索数据保险、数据信托、作价入股等创新应用路径，拓展数据要素的资产化途径。数据交易所（中心）还可以积极探索数据资产收益分配机制，引导企业在数据产品和服务的生产、供给、流通、使用中实现数据价值的创造和提升，平衡各方利益。
《意见》强化数据安全保障，要求牢牢守住数据安全底线，把安全合规贯穿数据供给、流通、使用等全过程。数据交易所（中心）需要系统建立覆盖交易全生命周期的安全保障机制，实施覆盖交易主体与交易标的的双重审核机制，从源头上确保仅有合规且高质量的数据产品才能进入交易所流通交易。数据交易所（中心）应当建立健全以安全合规为底线的交易过程的风险控制和合规体系，不断完善登记、交易、结算、交付全过程的数据流通交易溯源机制，持续优化规范透明、安全可控、可追溯的数据流通交易服务生态。
近日，国家数据局发布了《关于培育数据流通服务机构 加快推进数据要素市场化价值化的意见》（以下简称《意见》），提出要支持数据商加大数据产品和服务开发力度，发挥数据商在场景价值挖掘、产品开发等方面积极作用。数据商是以数据为生产经营关键要素的企业，包括数据标注企业、数据集团以及数据资源富集型企业等。明确数据商功能定位、提升数据商服务能力、完善数据商监督管理举措，对释放数据要素价值、加快繁荣数据市场生态具有重要意义。
一是数据要素市场面临信息不对称的突出挑战，制约了市场资源配置效率。一方面，数据要素市场存在双向的质量信息不对称。数据的虚拟性使得买方难以对数据产品和服务的质量做出判断，此时卖方具有信息优势；数据的价值场景依赖性使得买方更加了解数据价值，且卖方难以强制买方披露相关信息，此时买方占有信息优势。卖方占有信息优势往往导致“劣币驱逐良币”，买方占有信息优势对卖方而言往往意味着一种风险，因此会导致“高价多于平价”或者拒绝向买方提供数据。另一方面，数据要素的虚拟性也使得流通使用行为难以观测，买方是否超授权、超范围使用、二次交易数据，均难以察觉，出现合规责任也难以确定责任主体。数据要素市场存在的信息不对称会增加各方的风险感知、降低供数方的供数意愿，极大地削弱数据要素市场有效运行的基础。
二是从其他要素市场发展经验来看，培育特定经营主体是保障市场效率的重要举措。资本、技术与数据具有某些相似特性，如资本具有虚拟性、技术具有价值场景依赖性等，因此资本和技术市场的发展建设经验对数据要素市场具有一定的借鉴意义。从资本市场和技术市场发展的共性经验来看，培育特定经营主体是保障市场效率的重要举措。资本市场的有效运行立足于银行、投行、券商等经营主体，技术市场的繁荣则离不开天使投资、风险投资等专业化机构。这些与特定要素市场相匹配的经营主体一般具备两类基本功能，即价值挖掘的专业化能力和撮合匹配的中介能力。因此，对于具有一定复杂性、难以自然演化形成的市场而言，培育兼具价值挖掘能力和撮合匹配功能的特定经营主体，是依靠制度设计的有形之手破解市场失灵的重要举措。
三是我国已培育出一批功能完善、创新活跃的数据商，有效推动数据要素市场化价值化。数据商致力于将原始、分散的数据资源加工转化为可交易、高价值的数据产品与服务，针对性开展数据治理、交换、交易和开发利用，在探索数据流通交易新模式方面创新实践，如在建设高质量数据集、数据驱动的商品交易模式、拓展数据即服务模式等方面发挥了积极作用。随着我国数据要素市场化配置改革不断深化，数据商已从市场自发的参与者，跃升为政策明确定位、承载关键功能的重要经营主体，不断培育新产品、新模式和新亮点，为加快推动数据要素市场化价值化贡献力量。
一是承担产品和服务的场景价值挖掘功能，有助于推动数据高水平应用。数据商能够深入行业、结合场景需求开发数据产品，发挥灵活高效的市场化服务能力，促进数据协同优化、融合创新和复用增效，释放数据要素乘数效应。数据商能够提供高质量数据集、数据库等基础产品，创新发展查询核验、数据分析报告、数据指数、数据可视化等智能分析决策类数据产品和服务，打造数据即服务（DaaS）、人工智能体（Agent）等数据产品和服务新形态，为数据要素市场提供灵活多样的服务形式和合规高效的流通交易模式。数据商还能够推动技术创新使用，集成应用隐私计算、区块链、人工智能等新技术开发数据产品和服务，提升数据产品和服务质量，优化数据产品和服务性能。
三是承担了市场信用机制的构建和维护功能，有助于构建安全可信的数据流通环境。调查显示，数据买方对数据质量的关注，集中体现为厂商权威性、数据独特性、数据独家性以及需求与应用匹配度等，更有受访者直言“如果数据卖方不够权威，我们不愿意与其合作或购买他们的数据”。在声誉机制的激励下，数据商有动力提升数据产品和服务质量，并通过打造数据产品和服务品牌、提供数据质量与合规承诺，向市场传递可信的质量信号，使高质量数据商能够脱颖而出。特别是在数据商同时经营多种数据产品和服务时，由于一次失信将波及其它所有业务声誉，因此数据商维护单次交易安全可信的动机更强。数据商通过建立和维护市场信任机制，能够有效破解信息不对称、构建安全可信的数据流通环境，对促进数据合规高效流通具有重要意义。
一是扩大公共数据供给。加快推动公共数据资源管理和运营机制改革，以公共数据开发利用引领多方数据融合应用。强化公共数据治理，优化公共数据质量，提高公共数据的完整性、准确性、及时性和机器可读性。推动完善公共数据分类分级流通管理规则，加快推进公共数据开放和授权运营，探索公共数据授权运营的多元化定价模式。结合实际采用整体授权、分领域授权、依场景授权等模式，授权符合条件的运营机构开展公共数据资源开发、产品经营和技术服务，面向市场公平提供公共数据服务。
二是推动基础设施互通互联。加快全国一体化数据市场中的数据基础设施建设，为数据商提供低成本、高效率、可信赖的流通环境。推动地方公共数据授权运营平台全面对接，实现公共数据跨域流通。支持行业可信数据空间跨域打通，促进公共数据、行业数据与社会数据在合规前提下融合应用。强化标准规范与互操作性，加快建设统一的技术标准与接口规范，重点覆盖数据目录、安全审计等领域。推动采用标准化连接器，降低各类数据接入门槛，提升数据要素的可发现、可理解与可组合性，构建高效流通环境。
三是加强发展与治理创新探索。鼓励数据商在依法依规、风险可控前提下开展创新探索，健全尽职免责管理机制，探索建立创新试错容错机制，营造有利于数据商发展的社会环境。鼓励地方政府因地制宜，结合区域社会发展需求和产业发展基础，制定有利于数据商发展的培育政策。建立健全支持数据商规范健康发展的政策措施，充分利用现有资金渠道、积极吸引社会资本参与，对符合条件的数据商予以支持，优化有利于数据商发展的营商环境。推动行业自律，鼓励行业协会牵头制定行业自律公约，鼓励社会监督，推动数据流通服务机构依法合规经营。
近日，国家数据局等四部门联合出台了《关于培育数据流通服务机构 加快推进数据要素市场化价值化的意见》（以下简称《意见》）。《意见》立足新发展阶段，结合数据市场发展现状，从顶层设计了数据流通服务机构的功能定位。《意见》明确界定了“数据流通服务机构”的内涵和外延，并围绕明确功能定位、提升服务能力和强化实施保障提出了十六条具有可操作性的意见。
数据是数字经济时代的关键生产要素，加快推进数据要素在更多场景更高层次上释放其价值是硬道理。这些年数据要素市场化价值化的实践表明，数据流通交易的形态呈现出多样化特征。因此，《意见》明确提出了三大类数据流通服务机构。数据服务市场的主体不仅包含传统的数据交易所（中心），还包含产业互联网平台企业、数据基础设施运营方以及云服务平台企业等数据流通服务平台企业，也包括众多为数据价值提升而开展的数据采集、开发、加工等业务的数据商。这一廓清是十分必要，也是非常及时的。
常说数据是数字经济时代的石油，可是未经加工提炼的石油只是原油，充其量只能拿回家点灯照明！所以要加快推进数据要素市场化价值化，关键在统筹兼顾好数据价值转化和数据价值提升的力量，从而在整体上实现数据价值有效释放的目标。《意见》里指出的三类服务机构在这两方面各有自身的优势和特色。比如数据交易所（中心）对于成熟的数据产品和服务具有很强的辐射效应，通过网络效应实现数据价值转化；而数据流通服务平台企业对于产业链、供应链、生态链上的数据能充分发挥平台的链接和整合作用，有效对接数据供需双方，实现数据价值的释放；至于那些从事采集、加工、开发数据的数据商，则更多在数据的产业链创新链的某些环节上实现数据价值的提升，给最终的应用场景创造更大价值。我们要清醒地看到，这两方面都有着巨大的开发空间。不仅大量数据需要通过流通交易来实现其潜在价值，同样还有大量数据需要通过加工开发来提升其价值。而这两者又是密切相连，彼此深度依存。
所以，《意见》将这几类企业都纳入鼓励和支持的范围，对于整体性推进数据要素的价值释放是非常重要的。
经过几年来数据要素发展的实践，我们清醒地意识到，数据是新型生产要素，是典型的非标准化资源；数据的流通交易既不能简单照搬类似电商那样的标准化产品和成熟型服务的交易平台模式来推进，也不能效仿成熟生产要素如土地、劳动力和技术等的交易市场去实现。
数据要素有其内在的成长发展规律，从“自用”，到“共享”，再到“交易”，需要经历不同的发展阶段；每一个阶段的跃升，需要社会认知的提升，数字技术的发展和数据生态的演进。数据要素的发展阶段，可以加快推进但不能随意逾越。《意见》里提倡的“鼓励各类主体拓展数据换数据、换订单、换服务、换模型、换场景等交换方式，探索数据作价出资等数据价值实现新路径”，是数据要素从自用走向共享所必然出现的丰富多样的流通形态；随着数据价值的持续释放，数据流通形态将会更加多样化。正是在数据流通的大量实践中发现价格、建立信任，并在各类创新服务中不断完善供求匹配，才能最终出现更多的标准化后的数据交易。
所以，要加快推进数据要素市场化价值化，必须鼓励企业去探索和创新。数据流通服务机构的功能定位要从“数据产品的交易撮合者”转向“数据价值的整合赋能者”。各类服务机构要以数据价值转化和提升为目标，积极探索能够促进数据价值释放的业务形态。事实上，今天这些成功的数据流通范式和案例，无一不是企业反复尝试，在多次挫折中探索出来的成果。而今天的这些成果，或许很快又会被后续的创新所替代。
根据这些年数据要素流通实践，无论是“数据要素×”大赛中的经典案例，还是高质量数据集的成功应用，大都是汇聚产业数据，整合各类数据商，为产业的场景提供深度服务。《意见》提出的“支持产业互联网平台企业围绕产业链数据开发利用，创新数据汇聚加工、流通交易等新模式”，体现了国家对产业互联网平台在数据流通服务中的期待和要求。这些年无论双跨的综合性产业互联网平台企业，还是聚焦具体产业或者一些细分市场的垂类产业互联网平台企业，都在促进数据流通服务方面发挥了重要的作用。同样，成千上万家数据商大都处于初创和探索阶段，也不宜全方位铺开，而应该“深入行业、结合场景需求开发数据产品，提供数据采集、加工处理、流通交易等灵活多样的服务”。再加上“数据基础设施运营方以数据基础设施为载体，发挥保障数据安全合规高效流通的优势”，“云服务平台企业强化数据汇聚、生态链接功能”。最后，产业链链主企业整合各类数据商，面向AI建设高质量数据集。这样，以产业数据为基础，以产业互联网平台为依托，以人工智能应用为方向，一条推进数据要素市场化价值化的可行路径就呈现在我们眼前。
总之，《意见》既具有前瞻性，又有可操作性。既强调明确定位，又鼓励创新探索，是“数据二十条”发布之后的又一个十分重要的政策文件，相信其对于加快推进数据要素市场化价值化能起到重要推动作用。
近日，国家数据局等部门发布了《关于培育数据流通服务机构 加快推进数据要素市场化价值化的意见》（以下简称《意见》）。《意见》围绕培育数据流通服务机构、提升流通交易服务效能作出系统部署，明确数据交易所（中心）、数据流通服务平台企业、数据商三类主体的功能边界与发展方向，强调各有侧重、协同发展。
国家“十五五”规划建议在数字中国建设部分强调健全数据要素基础制度，建设开放共享安全的全国一体化数据市场，深化数据资源开发利用。全国一体化数据市场建设的关键，是打通跨区域、跨行业的数据流通通道，形成统一开放、规则衔接、要素顺畅配置的市场体系。《意见》以培育数据流通服务机构为切入点，强调制度规则、服务能力和市场生态要同步推进：一方面明确三类数据流通服务机构各尽其能、协同分工，另一方面强化规则标准与合规保障，补齐供需对接、交付结算、争议处置等短板。《意见》提出到2029年底三类机构能力显著提升、数据产品和服务更加丰富、全社会数据流通利用水平明显提升，体现了以机构能力提升带动市场体系完善、以市场体系完善促进数据要素市场化价值化的逻辑。
数据要素市场化价值化，既依赖可交易、可监管、可追溯的流通交易规则，也依赖围绕行业场景持续开展的数据加工、融合与服务交付。《意见》把三类机构作为一个协同整体来谋划，数据交易所（中心）提供规则体系和信用保障基础，数据流通服务平台企业为场景组织与生态链接的载体，数据商为产品供给与专业服务的主力，形成从供数、治数、用数到交易结算、交付使用的全流程衔接。在这一框架。
